La reforma a las regalías y su distribución

La reforma a las regalías y su distribución

Por:  Manuel Antonio Giraldo Nauffal

María Medellín Esguerra

Agradecemos especialmente a Juan Gonzalo Zapata por sus aportes invaluables al planteamiento del trabajo.

Introducción

Desde 1991, La Constitución Política de Colombia establece que “la explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía”, cuya destinación es impulsar el desarrollo territorial y la inversión en ciencia y tecnología  (Art. 360 y 361, 1991). En términos generales, las regalías constituyen un impuesto a la explotación por convertir un stock en un flujo (Zapata, 2012), y su destinación se entiende como una compensación a las generaciones futuras por el agotamiento de la riqueza presente.

Este trabajo examinará la reforma a las regalías emprendida por el gobierno de Juan Manuel Santos a través de la ley 1530 de 2012. El análisis estará enfocado en el efecto que la reforma tendrá sobre los problemas de distribución de las regalías, que el ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry resumió con la frase, “vamos a repartir la mermelada en toda la tostada nacional”. En términos generales, los recursos por regalías beneficiaban principalmente a las regiones productoras, y la reforma buscó repartir los recursos de tal forma que todas las regiones pudieran beneficiarse del gran auge del sector minero y petrolero.

En primer lugar, y a modo de motivación, explicaremos la importancia del debate de las regalías en el contexto colombiano. Seguidamente, describiremos el régimen anterior a la reforma, dictaminado principalmente por la ley 141 de 1994 y el decreto 1747 de 1995. Posteriormente, explicaremos los cambios introducidos por la ley 1530. Después, presentaremos el análisis de distribución a partir dos bases de datos: para el período anterior a la reforma, utilizamos los ingresos departamentales por concepto de regalías reportados al Departamento Nacional de Planeación entre 2000 y 2010. Para el período posterior a la reforma, usamos la proyección de ingresos por regalías que dictamina el decreto 1243 de 2012. Finalmente, examinaremos el impacto de la reforma sobre la distribución de las regalías a nivel nacional.

La importancia de las regalías

El valor de las regalías se define por medio de dos fuentes: la primera es el precio internacional de los commodities que las generan, y la segunda es el marco legal del país en el que se explotan. En Colombia, la legislación sobre regalías era prácticamente inexistente cuando implicaban un ingreso mínimo para el país. A medida que el valor de éstas escaló, las regulaciones se volvieron más específicas. En suma, ha sido históricamente un proceso de reglamentación sobre la marcha (Zapata, 2012).

Los dos principales generadores de regalías a nivel nacional son el carbón y el petróleo. A continuación, el diagrama 1 presenta la evolución histórica de los precios de estos doscommodities. Su tendencia al alza desde el año 2000 se ha traducido en un aumento en las regalías totales devengadas en Colombia (diagrama 2). El Gobierno y el Congreso comprendieron este crecimiento como una tendencia de largo plazo, y por ello diseñaron un nuevo marco jurídico para la administración de los recursos por regalías, que cada vez cobrarán más importancia

Diagrama 1

Diagrama 2

 

En suma, la importancia de las regalías dentro de los ingresos nacionales crecerá a medida que los precios internacionales de commodities sigan la tendencia que los caracterizó durante la década pasada. En este contexto, la reforma a las regalías fue un intento por ordenar la distribución de una fuente de riqueza creciente antes de que su valor continuara aumentando.

El sistema de regalías entre 1994 y 2011

Por definición, existen dos tipos de regalías; las directas, que se asignan a los municipios y regiones donde se lleva a cabo la explotación, y las indirectas, que se distribuyen en el resto del país. La ley 141 de 1994 reglamenta el uso de éstas últimas, al crear la Comisión Nacional de Regalías (CNR) y encargarla de monitorear los recursos a través del Fondo Nacional de Regalías (Pérez, 2011). Estos dineros iban destinados a proyectos de desarrollo ambiental y económico en las regiones no productoras.

El decreto 1747 de 1995 regula el uso de las regalías directas en el mejoramiento de indicadores sociales como la mortalidad infantil, la cobertura en salud y el acceso a agua potable y alcantarillado (Marroquín, 2010).

Las regalías directas representaban alrededor de un 80% de las regalías totales, y el uso que recibían estaba alejado de las metas exigidas por el gobierno. Marroquín (2010) explora la ejecución de los recursos por regalías en el municipio de La Jagua (Cesar), y encontró que el 42.4% de los fondos no había sido ejecutado, y el 43% se había destinado a actividades no especificadas.

Joaquín Viloria de la Hoz (2002) escribe sobre el caso de Tolú (Sucre):

“Entre 1997 y 2000, en Tolú asesinaron [varias] personas que directa o indirectamente tuvieron relación con el manejo de los recursos de regalías en particular. [...] Resulta paradójico que la llegada de mayores recursos de inversión […] se hubiera convertido en una calamidad…”

Las regalías, tanto en el sistema actual como en el sistema anterior, pertenecen a las entidades territoriales. Sin embargo, la estructura del antiguo sistema asignaba a unas pocas regiones productoras una parte mayúscula de estos recursos. El dinero, a su vez, no se ejecutaba o se malversaba, por lo que su impacto sobre los indicadores sociales fue prácticamente nulo[1]. La situación de inequidad en la distribución de las regalías está explicada en la sección titulada “El impacto de la reforma sobre la desigualdad”.

Diagrama 3: El sistema de regalías antes de la reforma de 2012

¿Cómo funciona el Sistema General de Regalías de la ley 1530?

Dado el pronunciado incremento en el valor de los recursos provenientes de las regalías, el congreso tramitó la ley 1530 de 2012, de iniciativa del gobierno nacional, que creó el Sistema General de Regalías.

Los principales objetivos que persigue la implementación de esta ley son: la equidad en la distribución, el aumento del impacto social de estos recursos a nivel regional, la mejora en la eficiencia y la transparencia de la administración del dinero de regalías y el incremento del ahorro público (Acosta, 2012), siendo el análisis del primero el objetivo principal de este trabajo. El sistema plantea dos componentes fundamentales. En primer lugar está la inversión, que está dirigida desde los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD) conocidos como triángulos de buen gobierno, que facilitando la coordinación de los gobiernos municipales y departamentales con la nación, están diseñados para ejecutar de manera responsable y transparente los recursos mediante la presentación de proyectos sujetos a aprobación en un proceso estándar que se da de la siguiente manera (diagrama 4):

Diagrama 4 – Estructura del nuevo sistema (Acosta, 2012)

1. Formulación del proyecto
2. La ET lo presenta al OCAD
3. Se verifican requisitos de formulación
4. OCAD viabiliza y aprueba el proyecto
5. Se registra en el banco de proyectos, a la espera de que se asignen recursos para el mismo.
6. Una vez reciben los recursos, el proyecto entra en proceso de licitación.

Si bien la inversión planeada de los recursos de regalías era un objetivo primordial de la reforma, el otro objetivo fue ahorrar un segmento importante de estos recursos. Los recursos que se invierten se pagan a tres fondos administrados por los triángulos de buen gobierno y que corresponden a  Desarrollo y Compensación Regional, Ciencia-Tecnología y Asignaciones Directas (Acosta, 2012). Los recursos que se ahorran se destinan a un fondo de estabilización y ahorro gestionado por el Banco de la República, y al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET). El tránsito al nuevo sistema será progresivo, como se muestra en el siguiente gráfico (Diagrama 5):

Diagrama 5 – Evolución de la distribución de regalías, según la ley 1530

(Ley 1530 de 2012)

Es importante resaltar que el nuevo régimen no pretendió eliminar las regalías directas, sino disminuir el monto de éstas y aumentar, a su vez, las regalías indirectas. Las regiones productoras aún reciben más recursos que las regiones no productoras, dado que las regiones productoras deben asumir externalidades asociadas a la extracción que las regiones no productoras no deben enfrentar. La transición hacia un nuevo modelo continuaría hasta 2014.

Las cifras presentadas por el DNP en 2011 llevan a pensar que ha sido un proceso exitoso. Los aproximadamente 9.100 millones de pesos que entraron al sistema general de regalías, 3.000 se pagaron como regalías directas, 778 entraron al Fondo de Desarrollo Regional, 1.434 al Fondo de Compensación Regional y 869 para el Fondo de Ciencia y Tecnología. Por otra parte el ahorro público se incrementó en más de 2.652 millones de pesos.

Sin embargo, algunos líderes regionales criticaron el proceso de transición del antiguo sistema al nuevo. Alan Jara, gobernador del Meta, aseguró que “no se creó un régimen de transición y eso generó una parálisis en regalías durante todo el año 2012” (Herrera, 2013), primordialmente porque el trámite de aprobación de los proyectos por medio de la OCAD, y posteriormente la etapa de licitación, son procesos lentos e ineficientes. La consecuencia es que los recursos no se pueden ejecutar con celeridad.

El impacto de la reforma sobre la desigualdad

Metodología

Para evaluar el efecto de la reforma al sistema de regalías aprobada en 2011, tomamos las bases de datos de finanzas públicas territoriales disponibles en la página web del Departamento Nacional de Planeación    (acceder    aquí   ). De   esta    forma, obtuvimos la cifra de ingresos departamentales por concepto de regalías entre 2000 y 2010. La información poblacional empleada para el cálculo de índices per cápita se obtuvo de la estimación para 2012 que realizó el DANE a partir del último censo.

Cabe aclarar que, dado que la reforma entró en vigor recientemente, aún no existen bases de datos de recursos ejecutados. Por lo tanto, empleamos una base que define los ingresos municipales y departamentales por concepto de regalías según lo estipula el decreto 1243 de 2012. La base también está disponible en la página del DNP (acceder aquí ).

Criterio de comparabilidad

A continuación presentamos un análisis de las cifras de desigualdad correspondientes a la distribución de las regalías a nivel departamental.

Las cifras entre 2000 y 2010 corresponden al monto que reportan los departamentos en sus ingresos por regalías, es decir, regalías directas. Estas equivalen al 80% del total nacional. Por otra parte, las cifras del año 2012 corresponden al decreto 1243 que comprende regalías directas e indirectas. El hecho de comparar únicamente el 80%  con respecto al 100% puede representar un ruido en las estadísticas. Ahora bien, los recursos del fondo nacional se distribuyeron históricamente de forma ineficiente, por lo que si bien es necesario considerar la distorsión es también considerar que no afecta de forma relevante las cifras presentadas.

La situación de distribución de las regalías antes de la reforma

En secciones anteriores, mencionamos que en el antiguo régimen alrededor del 80% de las regalías a nivel nacional eran directas y se asignaban a las regiones productoras. Para ilustrar la dimensión de la desigualdad, a continuación presentamos la curva de Lorenz para la distribución de las regalías por departamentos en el año 2010 (Diagrama 6).

Diagrama 6

La forma de la curva indica que alrededor del 55% de los ingresos por regalías estaba concentrado en el 10% de los departamentos. Similarmente, alrededor del 50% de los departamentos devengaban cifras cercanas a cero por concepto de regalías.

Esta situación de desigualdad se mantuvo entre 2000 y 2010, como muestra la evolución histórica del coeficiente de Gini para regalías en esta década (Diagrama 7).

Diagrama 7

La media del coeficiente se situó en 0.683, con una desviación de 0.036. Este resultado tiene varias implicaciones: primero, que la desigualdad en la distribución de los recursos de regalías fue la regla en los años anteriores a la ley, justificando así el afán por reformar el sistema a fondo. Segundo, es posible inferir que la inequidad en la distribución de recursos era inherente al marco del sistema anterior, más que un problema de ejecución. Planeación Nacional reportaba un Gini de 0.8 en la distribución de las regalías antes de la reforma (Acosta, 2012). La discrepancia podría atribuirse al problema de comparabilidad que planteamos anteriormente, específicamente al hecho de que estemos considerando sólo las regalías directas. Sin embargo, si éste fuera el problema, se esperaría que el Gini fuera mayor que el que fue reportado por la DNP.

Seguidamente, presentamos la gráfica de ingresos por regalías per cápita para los trece principales receptores de regalías en el 2010 (Diagrama 8).

Casanare reporta alrededor de 1’750.000 pesos por persona como ingresos anuales por concepto de regalías. Para Arauca y Meta, quienes tienen la segunda y tercera cifra más alta, el ingreso por persona asciende a 750 mil pesos anuales. En el caso de Córdoba, el último departamento en la lista, la cifra es más de diez veces menor a la de Casanare. Este resultado muestra que, en términos per cápita, la desigualdad en la distribución de las regalías era también muy pronunciada.

Diagrama 8

Además, indica que la mayoría de los recursos se giraban a algunos de los departamentos menos poblados, como Casanare, Arauca y Putumayo. Si bien estos departamentos tienen carencias importantes, la cantidad de recursos asignada al desarrollo de las regiones era desproporcionada, considerando que, en conjunto, recibían más de 2.5 millones de pesos anuales por persona y representaban menos del 10% de la población colombiana.

Reforma y distribución de las regalías

La estructura de la reforma al sistema de regalías apunta a disminuir la proporción de recursos que se destinan a regalías directas, además de aumentar la cantidad de dinero destinada a distintas formas de ahorro. A continuación, ilustramos y comparamos la curva de Lorenz para la distribución de las regalías según proyecta el decreto 1243 de 2012 (Diagrama 9).

En el gráfico, es claro que el desplazamiento de la curva de Lorenz hacia la equidistribución implica un mejoramiento en las condiciones de desigualdad que se presentaban en el régimen anterior. El mejoramiento es más significativo para los percentiles menores, que empiezan a recibir una proporción más importante de los recursos de regalías.

Diagrama 9

La tendencia se evidencia en el cambio del coeficiente de Gini (Diagrama 10) El indicador disminuiría de 0.696 en el 2010 a 0.407 en el 2012. La variación, equivalente a 0.289, es mayor a la desviación estándar y, por lo tanto, representa una diferencia estadísticamente significativa. Por lo tanto, la reforma impulsada por el exministro Echeverry sería efectiva en el propósito de mejorar la distribución de las regalías a nivel regional.

Diagrama 10

Las limitaciones de este análisis son las propias de la metodología de Lorenz, en la que se asume que las regalías que reciban los departamentos se distribuirán de manera equitativa entre los municipios.

Otra forma de ver el impacto que tiene la reforma sobre la distribución de las regalías a nivel departamental, es comparar las regalías directas per cápita (que siguen una distribución parecida a la del régimen anterior) y las regalías per cápita distribuidas por el nuevo Sistema General de Regalías (Diagrama 11).

Diagrama 11

Es importante resaltar que las regiones productoras aún reciben más ingresos que las regiones no productoras. Esto implica que nunca habrá una distribución perfecta de las regalías, dado que las regiones productoras, en teoría, asumen las externalidades ambientales y de otros tipos al permitir la explotación de recursos no renovables en su territorio. Sin embargo, la cantidad de recursos que reciben las regiones no productoras sí aumenta de manera significativa.

Cabe aclarar que la recepción de mayores fondos por concepto de regalías, por sí sola, no garantiza que mejore la ejecución de los recursos ni la situación de corrupción prevalente en el contexto del sistema anterior.  No obstante, otras herramientas introducidas por la reforma a las regalías de 2011 podrían mermar los efectos de estos factores y aclarar el panorama para los gobiernos territoriales. Un ejemplo de ello son los triángulos de buen gobierno, que constituyen un espacio de interacción para las autoridades nacionales y locales, y que han mejorado el diálogo entre ambas partes.

Conclusiones

Es una realidad que la economía colombiana se está concentrando en la minería. Los recursos naturales no renovables y  las regalías que significan a los entes territoriales su explotación representan una cantidad importante de dinero, que además está en aumento. Históricamente la administración de estas rentas ha sido objeto de una ineficiencia de grandes proporciones y fuente de corrupción en los municipios y departamentos del país en los que se extraen, debida en gran parte al mal diseño de la legislación anterior.  A raíz del incremento en la cuantía de las regalías causado por los altos precios internacionales del petróleo y del carbón, el gobierno nacional tramitó exitosamente la ley 1530 de 2012. Esta nueva reglamentación asigna estos recursos a las entidades territoriales mediante la decisión consensuada entre la nación, los departamentos y los municipios, fomentando la integración, la coordinación y la transparencia. Además establece directrices para la generación de un ahorro público que permita ejecutar política fiscal contra cíclica. Es una medida que puede repercutir de manera significativa en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población mediante una inversión proyectada y planeada.

La legislación sobre la marcha, como afirma Zapata (2012), presenta obstáculos y es imposible determinar el éxito o fracaso de la misma. Dentro de los obstáculos más importantes a los que se enfrenta la implementación del sistema general de regalías se cuentan las históricas redes de corrupción tejidas alrededor de los estos recursos, las rivalidades entre cacicazgos políticos tradicionales que entorpecerían las decisiones en los OCAD y la débil institucionalidad que podría implicar la presentación de gran número de proyectos con características de inviabilidad.

Después de un año de implementación del nuevo sistema, algunos líderes regionales aducen que las OCAD constituyeron una limitación a la autonomía regional. El argumento principal es que aunque los recursos siguen perteneciendo a los departamentos, su ejecución fue centralizada por medio de los triángulos de buen gobierno. La consecuencia es que los programas regionales que eligieron los votantes están ahora sujetos a un trámite más largo y complejo, por lo que los proyectos demoran en ejecutarse. El precio político de esta ineficiencia lo pagan los líderes regionales.

Los instrumentos para ejecutar los recursos de regalías están propuestos, en teoría, de la mejor manera. El Sistema General de Regalías se diseñó a fin de mejorar la distribución y optimizar la ejecución de estos cuantiosos recursos. Será la voluntad política, la transparencia y el fortalecimiento de las instituciones las que deberán conjugarse de manera efectiva con las herramientas propuestas en la ley.